MéxicoParticipación pública en proyectos de infraestructura y equipamiento paraescuelas

El Programa de la Reforma Educativa, un programa del gobierno federal supervisado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, fue lanzado al principio del ciclo escolar 2014-2015 con el objetivo de mejorar las condiciones de la infraestructura y el equipamiento de las escuelas más vulnerables en México y mejorar la calidad del aprendizaje. El programa se aplica en los niveles preescolar, primaria y secundaria-preparatoria. El programa también está enfocado en fortalecer la administración autónoma de las escuelas; esto se logra pues las partes interesadas (padres, maestros y directores) son las que deciden cómo invertir los fondos federales para fortalecer las capacidades de su escuela.

La innovación del programa recae en alentar la participación en cada una de las etapas del proyecto, desde la asignación de recursos para proyectos específicos, hasta el monitoreo y la implementación. La participación pública ayuda a alcanzar el costo – efectividad y en el largo plazo, ayuda con el diseño de otros programas federales que luchan contra la brecha de pobreza.

Actualmente, en su segundo año, el programa ilustra algunos de los principios de participación pública de GIFT en la práctica, como apertura, accesibilidad, inclusividad, oportunidad, sustentabilidad transparencia, reciprocidad, respeto por la auto – expresión y complementariedad.

Esta práctica se implementa en la mayoría de las etapas del proceso de presupuesto: formulación, promulgación, implementación y monitoreo (pero no una auditoría en forma). Este mecanismo es llevado a cabo por el poder ejecutivo federal.

El programa tiene varios componentes[1]. Por un lado, busca mejorar las condiciones físicas y el equipamiento de los edificios en las instituciones de educación básica participantes en las siguientes áreas:

• Construcción, remodelación o rehabilitación de los espacios educativos
• Proveer acceso a agua potable y baños
• Proveer equipamiento básico en los salones de clase

Por otro lado, el programa busca fortalecer y desarrollar la administración autónoma de la escuela, promover la toma de decisiones de manera local y crear condiciones para alcanzar las prioridades del Sistema Básico de Mejor Educativa (SBME).

• Desarrollar y fortalecer las cuatro prioridades del SBME (lectura, escritura y matemáticas; prevención del abandono escolar, nivel mínimo de normalidad en la preparatoria; coexistencia pacífica en las escuelas)
• Desarrollar y/o fortalecer la capacidad de la comunidad escolar para ejercer corresponsabilidad de la administración autónoma de la escuela
• Obtención de servicios para resolver problemas operacionales
• Ajuste y mantenimiento de los espacios escolares
• Equipamiento escolar

Estas prácticas de participación pública son parte del Programa de la Reforma Educativa, un programa federal que comenzó en el principio del ciclo escolar 2014 – 2015.

Un fideicomiso público es creado para que cada escuela administre los recursos del programa con un Comité Técnico al mando. Los recursos asignados a la escuela son transferidos al Director en una tarjeta de débito y los fondos son administrado de manera conjunta con el Consejo Escolar de Participación Social (CEPS).

Este es el cuerpo a cargo de la participación pública en el programa y existe como un cuerpo colegiado en todas las escuelas públicas de educación básica. Está compuesto por padres y representantes de las asociaciones familiares, maestros (así como los representantes de su sindicato que asisten como representantes de los intereses laborales de los trabajadores), funcionarios de las escuelas y alumnos, así como otros miembros de la comunidad interesados en el desarrollo de la escuela misma.

Si así lo desean, todos los padres pueden participar. El CEPS es liderado por maestros retirados voluntarios, a quienes se les asigna la tarea de monitorear un número de comunidades escolares. Los maestros retirados que se ofrecen como voluntarios son escogidos por un comité formado por el gobierno local y federal y actúan como supervisores externos e independientes ya que no son empleados de la Secretaría.

Las principales responsabilidades del CEPS son:

• Definir los proyectos que la escuela llevará a cabo con recursos gubernamentales. Esto se realiza por medio de la “Ruta para el mejoramiento escolar”, un documento creado por el CEPS en el cual la comunidad escolar define los proyectos que las escuela llevará a cabo con los recursos transferidos por la Secretaría de Hacienda en el marco del programa; y
• Proveer la rendición de cuentas mediante la generación de una actividad de reporte cada año que incluye los principales resultados del programa. Este reporte es presentado a la comunidad escolar de manera anual.

La participación pública también se lleva a cabo por el Comité Social de Rendición de Cuentas donde únicamente los padres que pertenecen a la comunidad escolar específica pueden monitorear el cumplimiento de las metas y las acciones comprometidas, así como el uso apropiado de los recursos públicos. El Comité decide el orden de prioridad para la asignación de recursos y reporta la terminación de proyectos al CEPS, con evidencia fotográfica.

En caso de que se detecte una anomalía, el Comité puede presentar una queja. Estas quejas pueden ser recibidas y dirigidas a la Autoridad Educativa directamente por el quejoso de manera telefónica, mediante un reporte escrito o por internet a través de los siguientes medios:

• En las oficinas educativas locales;
• Por teléfono[2];
• Por email (responsabilidadesyquejas@conafe.edu.mx o contactociudadano@funcionpublica.gob.mx)
• A través de la página de internet de la Secretaría de Educación Pública (http://basica.sep.gob.mx).

La Secretaría de Hacienda también desarrolló una plataforma en línea que incluye la explicación del programa, lineamientos  geolocalización (http://escuelas.transparenciapresupuestaria.gob.mx/). El público puede monitorear proyectos de educación a través de esta plataforma en línea, que permite a cualquier usuario rastrear los proyectos autorizados y los recursos que han sido gastados[3]. Ahí se provee evidencia fotográfica del proceso.

El portal contiene información del tamaño de la escuela, el total del apoyo aprobado y el total del apoyo entregado. También muestra cuánto de ese apoyo ha sido usado por la comunidad escolar y detalla en qué se han gastado los fondos. La plataforma en línea es actualizada al menos cada tres meses[4]. También es posible presentar una queja a través de esta plataforma en línea. Puesto que el proyecto es muy reciente, por ahora no hay información disponible referente al número o el resultado de dichas quejas.

Las escuelas que son elegibles para participar en el programa son identificadas con base en el Índice de Carencias por Escuelas. El índice está basado en las siguientes variables:

• Tipo de construcción del edificio;
• Material del Inmueble;
• Disponibilidad de agua;
• Disponibilidad de baños, letrinas u hoyos;
• Equipo básico del aula.

El Secretario de Educación Pública da a conocer una lista de escuelas que muestran serias escaseces. La lista es verificada por la Autoridad Educativa Local (AEL). Para ser elegible, las escuelas necesitan:

• Enviar un documento que contenga la decisión de la escuela de participar en el programa accediendo a términos y condiciones;
• Verificar que la información de las carencias sea correcta;
• Verificar que la escuela vaya a estar en operaciones en el ciclo escolar 2017-2018; y
• Verificar que la propiedad de la escuela satisfaga los requerimientos prescritos por las regulaciones vigentes.

El programa ha beneficiado más de 20,138 escuelas identificadas por el “Censo de Escuelas, Maestros y Estudiantes de educación básica y especial” como aquellas con mayores niveles de carencia en términos de infraestructura y de acceso a servicios públicos. El programa es revisado anualmente, con planes para que continúe después del 2016.

Para 2016, los fondos del programa fueron incrementados por el Fondo de Contribuciones Múltiples, un programa federal que transfiere fondos a gobiernos subnacionales. Para el ciclo escolar 2015-2016, la cantidad total de apoyo fue de $3,620,562,619.86, y el apoyo que ha sido usado es de $2,103,395,756.67. Un total de 24,573 escuelas han sido beneficiadas por el programa^[5].

La plataforma en línea que ayuda a los ciudadanos a monitorear los recursos del programa presentando evidencia de los proyectos en escuelas beneficiadas ha sido actualizada al menos cada tres meses, permitiendo a los interesados y al público en general monitorear el progreso de las mejoras^[6]. Para mayo del 2016, más de 200,000 fotografías fueron cargadas a la página de internet como evidencia fotográfica de la implementación del programa[7].

También ha habido una reducción concreta del “índice de necesidad”, creado por el “Censo de Escuelas, Maestros y Estudiantes de educación básica y especial”, a través del cual se identifican las escuelas en necesidad.^[8] Una encuesta de percepción del Banco Interamericano de Desarrollo encontró lo siguiente:[9]

• Los profesores tienen altas expectativas del programa y su experiencia laboral es mejor.
• La participación de la comunidad estudiantil es en general alta y hay buena asistencia en reuniones, así como participación de los padres. En general hay mejor comunicación entre todos en la comunidad estudiantil.
• Hay un nivel alto de concordancia entre los padres acerca de la clasificación de los proyectos por prioridad.
• Los directores reconocen que el programa es una experiencia positiva y satisfactorio.
• Los padres, profesores y estudiantes ven mejoras positivas y, en general, una actitud más positiva.
• Los profesores han identificado cambios positivos en la actitud de liderazgo del director y en la vida cotidiana de la comunidad estudiantil, resultando en un mejor ambiente de trabajo.^[10]

El componente de participación pública del programa ha sido ampliamente aceptado por los funcionarios del gobierno y por la sociedad civil. A largo plazo, el diseño general del esquema de participación pública puede ser aplicado para diferentes programas e iniciativas, que pueden expandir los límites del programa.^[11] El programa está considerado como un éxito por funcionarios del gobierno por su naturaleza focalizada:

• La información del índice de escuelas identificó las escuelas que están en mayor necesidad (escuelas que son más vulnerables y en severa necesidad de ayuda con respecto a la infraestructura fueron identificadas usando los resultados del censo de escuelas) y también necesidades clave;
• La toma de decisiones de las comunidades se enfocó en determinar lo que es un proyecto prioritario para sus escuelas.
• Finalmente, la facilidad en la administración de la plataforma de transparencia contribuye a mantener la información del programa actualizada y útil para propósitos de rendición de cuentas.

Algunos de los problemas han tenido que ver con, por ejemplo, los sindicatos de profesores en algunos estados, que en ocasiones se coludieron con la participación del programa, ya que en algunos casos el sindicato no permitió a los profesores a participar en el CEPS. Otros problemas han sido el hecho de que los fondos destinados a la ejecución de los proyectos fueron transferidos en una tarjeta de débito al director y que, en algunos casos, ha sido necesaria una educación financiera para la exitosa implementación del programa y garantizar una apropiada administración financiera.[12]

El Programa de Reforma Escolar ofrece un buen ejemplo donde un gran número de principios GIFT de participación pública son puestos en práctica y, en consecuencia, trabajan bien de manera conjunta y se fortalecen entre sí. Los principios que son más observables y que son más importantes para esta práctica son inclusividad, respeto a la autoexpresión y accesibilidad.

• Apertura: esta práctica ilustra apertura porque la información es provista a los participantes en elementos clave del programa.
• Inclusividad: la práctica ilustra inclusividad, ya que toda la comunidad escolar, incluyendo a los padres, son bienvenidos para participar en el CEPS.
• Respeto por la autoexpresión: todos los padres son bienvenidos a participar en el CEPS y el Comité Social de Rendición de Cuentas (que no son servidores públicos y que no tienen conflictos de interés) tiene la libertad de expresar sus intereses de lo que quiere. Los profesores retirados que participan en el CEPS, a pesar de ser independientes de la SEP, pueden no ser completamente desinteresados e independientes.

• Oportunidad: se provee de suficiente tiempo para la toma de decisiones.

• Sustentabilidad: el proceso es institucionalizado en el sentido de que CEPS y el Comité Social de Rendición de Cuentas son comités formalmente constituidos; hay un portal dedicado a los reportes trimestrales, a los lineamientos publicados y hay opción para proveer retroalimentación o reportar irregularidades o problemas a través del portal. De acuerdo con oficiales de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, se les da seguimiento a las quejas.^[13]

• Accesibilidad: hay información financiera disponible a través del portal del proyecto, detallando el monto total de apoyo ofrecido, el monto total de apoyo usado nacionalmente y detallando la misma información para cada proyecto, incluyendo información específica del uso de los recursos. Además, la evidencia fotográfica está disponible para monitorear la terminación de los proyectos a través del portal en línea. Más de 200,000 fotografías fueron cargadas de proyectos terminados. Los lineamientos del programa también están disponibles en el portal. La evaluación completa del BID también está disponible en la página de internet.

• Transparencia: el compromiso público son el proceso se apoya en que toda la información está disponible para todos los participantes.

• Reciprocidad: todas las entidades en el proceso son transparentes con respecto a los intereses que representan.

• Complementariedad: los procesos presupuestación y selección de proyectos existentes son complementados por el programa, pues agrega el componente de compromiso local y la toma de decisiones al incluir a los padres de las comunidades locales en el proceso. Además, la rendición de cuentas también está fortalecida por el involucramiento de las comunidades locales en la toma de decisiones y en el proceso de monitoreo.